向世陵：战争与和平：从《春秋》经传看儒家的正义

当时科创板出来大家来问我的感受，我就说其实我并不关注谁上了科创板，我更关注将来谁退市。

记者：新冠疫情对中小企业影响非常大。至于注册制本身，首先操作层面能够把它做好，这肯定也是很重要的。

方法其实就八个字两句话，统一规则，分散决策。从1990年新中国首家证券交易所——上海证券交易所成立，到今年中国资本市场刚好走过30年。因为当时相当多的公司上市是由政府背书的，当时叫审批制，然后核准制，所以哪个地方政府都不愿意让它的公司退市，因为这是一个资源，好不容易让你上去了，怎么能让你退下来。还有一个就是上市公司治理结构要能够真正的有效，而不是我们现在所说的神不似而形似，好像都有了，但是不能真正起作用。正是以这样的螺旋式上升的方式，A股市场已然成长为全球第二大证券市场。

在你看来，资本市场在扶持中小企业和普惠金融方面，应该如何发挥更好的作用？ 屠光绍：从融资角度来看，资本市场当然可以发挥一些作用。具体方案怎么拿？对价怎么给？送股怎么送？怎么评估？这个是由每个公司的大股东和小股东自己去商量，去博弈。(中新经纬APP) 进入 刘尚希 的专栏 进入专题： 地方政府债务 。

从债务资金用途上来说，有用于物的项目，也有用于人的项目。但是在当前条件下，突如其来的疫情风险，又需要地方政府去发挥它应有的作用，只能让地方政府去借更多的债。我们平常所说的财政风险，多数是从这个意义上来理解的，即政府作为一个民事主体，面临着债务到期不能偿还的可能性。债务风险是政府偿债可能违约(民事契约)的风险，而财政风险则是政府公共责任(防范化解公共风险)履行可能违约的风险。

有的地区虽然亮起了红灯，即债务规模占经济规模比重超出了设定值，但可能是更有能力去运用好资金的地区，在这种情况下，实际上它的风险是更低的。当前六保政策中包括了保基本民生，也要从人力资本这个角度去考虑。

用于物的项目主要是补基础设施的短板，包括城市公共设施的短板。如何用好债务资金，才是防范地方政府债务风险的关键所在。在这种情况下，财政还要去对冲风险，毫无疑问，财政承受的压力是前所未有的。当财政风险已经大于公共风险时，也要把更多的注意力放在财政风险方面，使得财政变得更加稳健，避免财政风险转化扩散为公共风险。

换句话说，财政的基本职能是要给经济社会的运行注入确定性，防范化解公共风险，降低公共风险水平。有的地区债务风险显示为绿灯，但可能资金使用的能力较低，分配更多的债务指标，可能将来风险反而更大。从风险防控的角度来观察，应该是按照债务资金使用能力大小来分配，能力强的地区应多分，能力弱的地区应该少分。从原理上讲，通过财政来防范化解公共风险，其实也就是以财政风险去对冲公共风险。

而一般所讲的财政风险实质指的是政府风险，与防范化解公共风险是内在关联的。从高质量发展的要求来讲，地方人力资本的积累变得越来越重要，尽管社会基础设施不可或缺，但人力资本的积累在数字化驱动的发展中将起更加重要的作用，甚至是决定性的因素。

但主要融资方式还是发行债券，由中央给地方政府发债券的上限，实际上属于有控制的允许地方政府去发债。例如是否出现钱等项目的情况，如果出现这种情况，说明地方政府在经济社会发展、投资规划方面的能力是有缺陷的，是能力不足的。

这有利于从根本上对冲当前和未来的公共风险。对这种地方政府能力的综合评估，不能被账本上的财务指标所替代。但政府不仅属于民事主体，还属于公共主体(行政主体)，作为公共主体履行的是公共责任，当政府没有足够的财力去履行公共责任时，国家的经济稳定、社会稳定以及公共服务的提供等，政府便没有能力去完成了，这很显然会对经济社会的发展和老百姓带来损害。市县没有发债权，由省级政府来发债，但使用主要是在市县政府。对于债务资金使用能力该如何评判？首先是地方政府的管理能力，包括财政部门的管理能力和管理水平，这些可以通过地方政府的理念、具体做法、项目库的准备等指标进行衡量。这是微观层面的财务意义上的财政风险，与作为政策工具来对冲公共风险的财政风险是有明显差异的，前者是被动形成的结果，后者是主动选择的目标。

例如，疫情带来的风险，属于社会领域的公共风险，给生命和健康带来严重危险，这需要财政去对冲。也就是说，我们不能仅仅局限于债务规模本身去评判地方政府债务风险有多大，因为借债的目的是要对冲当前的风险以及未来的风险。

简化一点，就是以风险对冲风险。这也是控制地方债务风险的一种方式。

因此，采用红绿灯这种方式具有一定的作用，但它是静态的，忽略了有效使用债务资金能力，这样去衡量和判断债务风险会产生较大的偏差，导致区域风险误判。目前对于财政风险的理解，一部分人从财政收支的角度，认为财政出现缺口或者财政债务增加即为财政风险，实际上这并不准确。

在这个意义上，政府的债务风险是财政风险衍生出来的一种结果，而其源头还是在防范化解公共风险的这种公共责任，而承担这种公共责任是政府作为公共主体的基本职责(包括法定职责和公义推定职责)。这种新的不确定性带给市场和社会负面影响，形成新的公共风险。用于公共服务，就可以积累人力资本，对地方高质量发展具有基础性作用。在这种情况下，财政自身的微观风险实际是扩大的，表现为财政赤字和债务扩大。

所以，财政风险与公共风险要进行权衡。但从这一层面来理解财政风险的人不多，普遍的看法还是从民事主体这个角度，即把政府当成一个民事主体，债务不能及时偿还时可能出现的风险。

2020年减税降费方面进一步加大了力度，预期超过2.5万亿元，财政风险也因此进一步扩大。那么，如何来分配发债指标？按照常规的思路，财政困难的地区多分一点，但这样的方法没有考虑到风险问题。

因此，我们在考察地方政府债务风险时，不能只是通过现有债务规模的大小来评判，那是没有意义的。以上两个层次的风险是相互关联的，政府不能及时偿还债务，出现违约，其实也就是不能履行民事责任义务。

这是对于政府作为公共主体(也是行政主体)而言的。同时，疫情风险又引发了经济领域的公共风险，给经济运行和民生保障造成了巨大的冲击。也可以说，人们只能是通过排序去选择风险。地方政府财政风险的理解 通过上述多层次理解财政风险可知，地方政府财政风险也显然包括两个层面，一方面是地方政府难以履行公共责任的风险，另一方面是政府作为民事主体，可能难以及时偿还债务、出现债务违约的风险。

政府不仅要提供这些基本公共服务，还要让这些基本公共服务转化为人的基本能力。在此意义上，财政风险是公共风险的转化。

同时，通过地方的努力，国家公共风险水平也会降低，经济社会发展的环境具有更大程度的确定性，实现可持续的经济增长。看不到这一点，仅仅从财务上来防控债务风险是远远不够的，这只是一种技术上的事后的管理措施。

在疫情面前，世界各国都做出了这种选择，其差异仅仅在于风险重要性程度的排序不同，风险权衡的具体做法也不同。但是，地方政府债务风险是难以通过债务规模去进行衡量和判断的，关键是要看如何使用。